« НазадДо Росфинмониторинга. Как Россия пришла к финансовой разведке 09.09.2026 21:49
К 25–летию российской финансовой разведки «Вестник финансового мониторинга» начинает серию публикаций об истории системы ПОД/ФТ. Первая часть – о том, что предшествовало созданию Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу. Посвящается людям, которые стояли у истоков, принимали первые решения, создавали систему и продолжают ее развивать сегодня. С благодарностью и уважением.
Попадание в него стало одним из основных событий в предыстории Росфинмониторинга. Но история российской финансовой разведки началась не с решения FATF и даже не с указа о создании нового ведомства. Попытки выстроить систему противодействия отмыванию предпринимались в России еще в 1990-е годы. С 1 января 1997 года вступил в силу новый Уголовный кодекс Российской Федерации. В нем появилась статья 174, впервые установившая уголовную ответственность за легализацию денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем. Само наличие уголовной нормы, однако, еще не создавало системы финансового мониторинга. Для нее требовались правила работы финансовых организаций, механизм выявления подозрительных операций и государственный орган, способный собирать и анализировать соответствующую информацию. Одновременно Россия все активнее включалась в формирование международной системы противодействия отмыванию денег. В сентябре 1997 года она начала участвовать в работе созданного Советом Европы Комитета экспертов по оценке мер борьбы с отмыванием денег – PC-R-EV, позднее получившего название MONEYVAL. В мае 1999 года Россия подписала Страсбургскую конвенцию Совета Европы 1990 года об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности. В мае 2001 года конвенция была ратифицирована. Параллельно шел поиск национальной законодательной модели. Еще в декабре 1996 года Государственная Дума рассматривала в первом чтении проект федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем». Тот вариант принят не был. В марте 1997 года к рассмотрению поступил новый законопроект. Его прохождение заняло несколько лет. В ноябре 1997 года проект был принят в первом чтении, а 21 октября 1998 года Государственная Дума приняла закон в целом. Однако 12 ноября Совет Федерации его отклонил. После работы согласительной комиссии 4 июня 1999 года Государственная Дума вновь приняла документ, а 25 июня его одобрил Совет Федерации. Но и на этот раз закон не вступил в силу. 12 июля 1999 года президент Борис Ельцин отклонил его. Споры вокруг будущего противоотмывочного законодательства были весьма далеки от сегодняшнего консенсуса относительно необходимости финансового мониторинга. Обсуждались пределы вмешательства государства в финансовые операции, режим банковской и коммерческой тайны, объем информации, которую должны раскрывать банки и другие организации, основания для ее передачи государственным органам. Часть прессы воспринимала предлагаемые механизмы как чрезмерное расширение государственного контроля за операциями граждан и бизнеса. «Коммерсантъ», например, еще в 1997 году называл одну из версий документа «законом о стукачах». Критические оценки звучали и со стороны отдельных ведомств, которые указывали на чрезмерную широту некоторых норм и риск произвольного их применения. При этом институциональные заготовки будущей системы уже появлялись. 14 мая 1999 года совместным приказом девяти федеральных органов при МВД России был создан Межведомственный центр по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем. В его работе участвовали представители МВД, Минфина, Министерства по налогам и сборам, таможенных органов, ФСБ, налоговой полиции, Федеральной службы по валютному и экспортному контролю, Минэкономики и Минюста. Центр должен был собирать и обрабатывать информацию, анализировать финансово–экономические операции, обеспечивать взаимодействие между ведомствами и участвовать в международном сотрудничестве. По своему функционалу он во многом стал предшественником будущей российской финансовой разведки. Однако полноценным подразделением финансовой разведки в современном понимании Центр не был. Он не являлся самостоятельным центральным национальным органом, наделенным всем комплексом необходимых полномочий и достаточной степенью автономности. Не существовало и одного из главных элементов современной системы – установленной законом обязанности финансовых организаций направлять в такой орган сообщения о подозрительных операциях. Именно эти пробелы вскоре стали предметом международной критики. В июне 2000 года FATF включила Россию в первый перечень несотрудничающих стран и территорий. Всего в него вошли 15 юрисдикций. Претензии к России носили системный характер. FATF указывала на отсутствие комплексного законодательства, соответствующего международным стандартам, недостаточность требований по идентификации клиентов, отсутствие обязательной системы сообщений о подозрительных операциях и отсутствие постоянно действующего, надлежащим образом организованного подразделения финансовой разведки. Отдельные вопросы касались режима банковской тайны, механизмов конфискации преступных доходов, возможностей получения финансовой информации правоохранительными органами и международного сотрудничества. Международные эксперты при этом не утверждали, что Россия вообще ничего не предпринимала. Напротив, отмечалось, что основы будущей системы уже формируются, Банк России предпринимал определенные меры, а Межведомственный центр выполнял значительный объем аналитической работы. Но разрыв между существовавшими механизмами и международными стандартами оставался большим. Ситуацию осложняли особенности российской экономики переходного периода – масштабный отток капитала, значительная роль наличных расчетов, последствия банковского кризиса 1998 года, проблемы экономической преступности и недостаточная зрелость ряда рыночных институтов. Практически одновременно с решением FATF последовала реакция США. 1 июля 2000 года американская финансовая разведка FinCEN выпустила специальное предупреждение об операциях, связанных с Российской Федерацией. Документ предназначался для банков и других финансовых организаций, работающих в США. FinCEN обращала их внимание на серьезные недостатки российской системы противодействия отмыванию и рекомендовала проявлять повышенную осмотрительность при определенных операциях и деловых отношениях, связанных с Россией. Перечень проблем во многом совпадал с выводами FATF: отсутствие комплексного противоотмывочного законодательства, обязательной системы сообщений о подозрительных операциях, достаточных правил идентификации клиентов и эффективно действующей финансовой разведки. Таким образом, попадание в «черный список» имело вполне практическое значение. Речь шла не просто о негативной международной оценке. В соответствии с рекомендациями FATF финансовые организации государств – членов группы должны были уделять особое внимание операциям и деловым отношениям с лицами и компаниями из юрисдикций, признанных несотрудничающими. А через год давление усилилось. В июне 2001 года FATF констатировала, что Россия пока не добилась достаточного прогресса. Организация рекомендовала своим членам применять к России контрмеры с 30 сентября 2001 года, если к этому времени российские власти не примут существенное законодательство, устраняющее выявленные недостатки. В числе первоочередных задач FATF называла создание обязательной системы сообщений о подозрительных операциях, установление полноценных требований по идентификации клиентов, устранение чрезмерных ограничений, связанных с банковской тайной, совершенствование уголовно–правовых норм и развитие международного сотрудничества. У российской противоотмывочной реформы появился фактический дедлайн. К этому времени работа над новым законодательством уже шла. 12 июля 2000 года Владимир Путин поручил доработать законопроект о противодействии легализации преступных доходов. Новый вариант готовился при активном участии Минфина. Весной 2001 года документ рассматривался правительством, а 25 мая Государственная Дума приняла его в первом чтении. Дальнейшие события развивались быстро. 13 июля 2001 года Государственная Дума приняла Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». 20 июля его одобрил Совет Федерации. 7 августа закон № 115-ФЗ подписал президент. Одновременно был принят Федеральный закон № 121-ФЗ, который вносил необходимые изменения в Уголовный кодекс и ряд других законодательных актов. В первоначальном названии 115-ФЗ еще не было слов о финансировании терроризма. Это направление появилось в российском противоотмывочном законодательстве позднее. После террористических атак 11 сентября 2001 года международная система финансовой безопасности начала быстро меняться. В октябре того же года FATF расширила сферу своей деятельности и приняла восемь специальных рекомендаций по борьбе с финансированием терроризма. В России соответствующие изменения в 115-ФЗ были внесены Федеральным законом № 131-ФЗ от 30 октября 2002 года. Но уже первоначальная редакция 115-ФЗ создавала принципиально новую для России конструкцию. Закон определял круг организаций, работающих с денежными средствами и иным имуществом, и возлагал на них обязанности по идентификации клиентов, фиксации и хранению информации, организации внутреннего контроля. Для определенных категорий операций вводился обязательный контроль. Одним из основных пороговых значений стали 600 тыс. рублей. При этом значение имела не только сумма: операция должна была относиться к одному из видов, прямо перечисленных в законе. Отдельный механизм был предусмотрен для подозрительных операций. Если у работников организации на основании внутреннего контроля возникали подозрения, что операция совершается в целях легализации преступных доходов, сведения о ней должны были передаваться в уполномоченный государственный орган независимо от того, подпадала ли операция под критерии обязательного контроля. Таким образом, впервые возникал постоянный информационный поток от финансового сектора к государственному аналитическому центру. Оставалось создать сам центр. 1 ноября 2001 года указом президента № 1263 был образован Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу – КФМ России. Именно 1 ноября считается днем рождения российской финансовой разведки. Создание КФМ трудно объяснить какой–либо одной причиной. Он не был ведомством, появившимся исключительно по требованию FATF. Россия начала формировать правовые и организационные элементы противоотмывочной системы задолго до попадания в перечень несотрудничающих стран. Уголовная ответственность за легализацию появилась еще в 1997 году, тогда же началось участие России в европейском механизме взаимных оценок. Несколько лет шла работа над специальным законом. В 1999 году появился межведомственный аналитический центр. Но столь же очевидно, что международное давление 2000–2001 годов резко ускорило этот процесс. За короткий период России пришлось завершить работу над специальным законодательством, создать механизм обязательной передачи финансовой информации и учредить отдельный государственный орган, способный эту информацию получать, сопоставлять и анализировать. Причем осенью 2001 года еще нельзя было уверенно утверждать, что новая конструкция заработает на практике. Формальное принятие закона и создание ведомства само по себе не гарантировали появления реально действующей финансовой разведки. Предстояло выстроить информационные системы, защищенные каналы связи, подготовить сотрудников, наладить взаимодействие с банками, надзорными и правоохранительными органами. Проверка наступила очень быстро. 115-ФЗ вступил в силу 1 февраля 2002 года. В тот же день КФМ России получил первое сообщение от кредитной организации. Оно касалось финансовой операции на сумму 613 тыс. рублей. Так началась уже не юридическая и институциональная предыстория, а практическая работа российской финансовой разведки. Следующий этап ее истории был связан с вопросом, который еще годом ранее оставался открытым: сможет ли созданная в чрезвычайно сжатые сроки система доказать свою работоспособность – внутри страны и перед международным сообществом. Павел Смыслов |