Когда проверяющий сам создает новые требования: что происходит с прокурорскими проверками по ПОД/ФТ

Когда проверяющий сам создает новые требования: что происходит с прокурорскими проверками по ПОД/ФТ  07.09.2026 11:36

В конце августа – начале сентября 2026 года по стране прошла волна прокурорских проверок соблюдения законодательства в сфере ПОД/ФТ. В «Вестник финансового мониторинга» стали поступать обращения от субъектов Федерального закона № 115-ФЗ из разных регионов; аналогичные сообщения практически одновременно появились в профессиональных сообществах и отраслевых чатах. Судя по количеству и географии таких обращений, речь идет уже не об отдельных эпизодах, а о масштабной проверочной кампании прокуратуры в сфере финансового мониторинга.

Сам по себе усиленный интерес прокуратуры к соблюдению требований Федерального закона № 115-ФЗ не вызывает вопросов: надзор за исполнением законодательства является ее прямой функцией. Вопросы возникают к другому – к содержанию отдельных проверок и качеству правового анализа, который ложится в основу актов прокурорского реагирования. За короткий период нам стали известны случаи, когда к субъектам применялись нормативные акты, на них не распространяющиеся, нарушение констатировалось до истечения предусмотренного законом срока исполнения обязанности, а содержание ПВК признавалось незаконным вопреки прямым положениям специального регулирования.

ПОД/ФТ – сложная и крайне специальная сфера регулирования. Уже давно недостаточно открыть Федеральный закон № 115-ФЗ и найти подходящую по смыслу норму. Для разных категорий субъектов действуют разные требования к правилам внутреннего контроля, разные нормативные акты Правительства РФ, Росфинмониторинга и Банка России, разные режимы учета и разные контрольные органы. Поэтому любая проверка, на наш взгляд, должна начинаться с нескольких базовых вопросов: кто именно является проверяемым субъектом, какой нормативный режим распространяется именно на него, какая конкретная обязанность установлена этим режимом и наступил ли срок ее исполнения. В нескольких известных нам случаях проблемы возникли уже на этом первоначальном этапе.

Поднадзорный Банку России ломбард и Постановление № 1157

27 августа 2026 года один из ломбардов Московской области получил протест прокуратуры на Правила внутреннего контроля. Логика протеста была понятна: Постановлением Правительства РФ от 18.08.2026 № 1020 в пункт 7 Требований к ПВК, утвержденных Постановлением № 1157, было добавлено положение о мерах по организации доступа к личному кабинету Росфинмониторинга и его использования. Прокуратура не обнаружила такого положения в ПВК ломбарда и сделала вывод, что локальный акт не соответствует действующему законодательству и подлежит изменению. Именно эта конструкция изложена в самом протесте.

Однако пункт 1 самих Требований № 1157 прямо исключает из сферы их действия организации, регулирование, контроль и надзор за которыми осуществляет Банк России. Ломбард относится именно к такому контуру регулирования. Получается весьма необычная ситуация: изменить ПВК потребовали на основании нормативного акта, который в собственном тексте исключает данную категорию организаций из сферы действия.

Но даже если ради рассуждения предположить, что Постановление № 1157 к ломбарду применялось бы, появляется второй вопрос. Пункт 2 тех же Требований устанавливает срок для приведения ПВК в соответствие – не позднее одного месяца со дня вступления соответствующего нормативного правового акта в силу, если иной срок не установлен самим актом. Одновременно именно Постановлением № 1020 от 18 августа в пункт 7 был введен новый подпункт о личном кабинете. Протест был вынесен 27 августа, то есть спустя девять дней после вступления в силу новых требований. Таким образом, даже внутри нормативной конструкции, выбранной самой прокуратурой, предоставленный субъекту срок еще продолжался. Возникает простой юридический вопрос: как можно констатировать нарушение обязанности до наступления установленного срока ее исполнения?

Бухгалтерская организация: требования для другой категории субъектов

Следующий протест поступил уже в отношении организации, оказывающей бухгалтерские услуги. Прокуратура указала сразу на два положения ПВК, которые, по ее мнению, противоречили законодательству. Первое замечание касалось квалификации специального должностного лица: отсутствие в ПВК прямого требования о профильном высшем образовании либо необходимом опыте работы было расценено как возможность назначения лица, не обладающего необходимой квалификацией. Второе замечание касалось порядка установления дополнительных сведений о клиентах с учетом уровня риска.

С первым замечанием возникает та же проблема разграничения субъектов. Постановление Правительства РФ № 492 действительно содержит требование о соответствующем образовании либо опыте работы для определенной категории специальных должностных лиц. Но пункт 2 этого же Постановления отдельно регулирует индивидуальных предпринимателей и лиц, указанных в статье 7.1 Федерального закона № 115-ФЗ, а также их работников, выполняющих функции СДЛ: к ним предъявляется квалификационное требование, предусмотренное подпунктом «б» пункта 1, – прохождение обучения. Организация, оказывающая бухгалтерские услуги, относится именно к лицам статьи 7.1. Получается, что в протесте на нее фактически были распространены требования, установленные для другой группы субъектов.

Еще показательнее второе замечание. Прокуратура исходила из того, что сведения о целях установления и предполагаемом характере деловых отношений, финансовом положении и источниках происхождения средств должны устанавливаться в отношении всех клиентов, а уровень риска влияет только на периодичность обновления информации. Между тем Приложение № 1 к Приказу Росфинмониторинга от 23.04.2025 № 74 прямо устанавливает, что соответствующие сведения, перечисленные в подпунктах 2.1–2.3, подлежат установлению для клиента-физического лица при высокой степени риска, а при средней степени риска – по решению организации, индивидуального предпринимателя или лица, указанного в статье 7.1 Закона № 115-ФЗ. Иными словами, положение ПВК, которое прокуратура потребовала изменить, по существу следовало непосредственно из нормативного акта Росфинмониторинга.

Похожие вопросы уже возникают и у МФО

Пока обсуждались эти случаи, в профессиональном сообществе появился еще один сигнал. Представитель микрокредитной компании сообщил, что прокуратура направила протест со ссылкой на Постановление Правительства РФ № 1180, и задал вполне закономерный вопрос: какое отношение этот акт имеет к МФО? Само Постановление № 1180 посвящено ПВК адвокатов, нотариусов, аудиторов, лиц, оказывающих юридические и бухгалтерские услуги, лиц, связанных с майнингом, и других перечисленных в нем субъектов.

Сам текст этого конкретного протеста редакция не изучала, поэтому делать окончательный правовой вывод по нему было бы преждевременно. Однако сообщение примечательно тем, что снова воспроизводит знакомую конструкцию: прокуратурой находится нормативный акт о ПВК, после чего его требования пытаются сопоставить с ПВК проверяемого лица, тогда как вопрос о том, относится ли этот акт к данному субъекту вообще, должен решаться первым, а не последним.

Ювелирный сектор: от «свидетельства Росфинмониторинга» к доступу в личный кабинет

Еще один свежий случай связан с индивидуальным предпринимателем ювелирного сектора. При прокурорской проверке у него потребовали свидетельство о постановке на учет в Росфинмониторинге. Между тем Постановление Правительства РФ № 58 регулирует постановку на учет в Росфинмониторинге организаций и индивидуальных предпринимателей, в сфере деятельности которых отсутствуют контрольные (надзорные) органы. В отношении организаций и ИП ювелирного сектора государственный контроль за исполнением законодательства о ПОД/ФТ осуществляет Федеральная пробирная палата, которая также ведет специальный учет соответствующих субъектов. Организации и предприниматели ювелирного сектора постановке на учет в Росфинмониторинг не подлежат.

После того как предприниматель пояснил, что взаимодействие с Росфинмониторингом осуществляется через личный кабинет, последовало устное требование предоставить доступ к этому кабинету. Мы намеренно не оцениваем законность такого требования без его письменной формулировки и понимания конкретного предмета проверки. Но ситуация сама по себе ставит ряд вопросов: какую именно информацию хочет получить проверяющий, почему необходим доступ к информационному ресурсу субъекта, а не конкретные документы или сведения, и как предполагаемый объем такого доступа соотносится с предметом проверки? В подобных случаях, на наш взгляд, особенно важно, чтобы требования проверяющих формулировались письменно и позволяли четко понять их правовую основу и пределы.

Когда практика начинает менять само поведение бизнеса

Пожалуй, наиболее серьезный результат происходящего проявился не в самих протестах прокуратуры, а в том, как сведения о таких проверках начинают влиять на поведение других субъектов рынка. После того как стала известна история с применением Постановления № 1157 к ломбарду, к нам обратился другой ломбард, готовивший свои ПВК к возможной прокурорской проверке. Первый вопрос был сформулирован не так: «соответствуют ли наши Правила законодательству?», а иначе: «Есть ли информация от других субъектов, что еще может не понравиться прокуратуре? На что обратить внимание до отправки ПВК?»

Уже сама эта формулировка показательна. Субъект, который еще не получил собственного акта прокурорского реагирования, заранее пытается понять не только требования закона, но и возможные ожидания проверяющего. Люди читают профессиональные чаты, собирают замечания из чужих проверок, сравнивают формулировки и стараются заранее исключить все, что потенциально может вызвать претензию.

Позднее, ознакомившись с историей применения Постановления № 1157 к ломбарду, тот же субъект направил нам отдельное письмо. В нем руководство прямо указало, что понимает и разделяет правовую позицию о неприменимости Постановления № 1157 к ломбардам как к организациям, находящимся под регулированием Банка России. Тем не менее ломбард попросил помочь включить в ПВК положения, введенные Постановлением № 1020, именно из практических соображений – чтобы снизить риск аналогичных претензий прокуратуры, избежать затрат на возможный спор и минимизировать вероятность актов прокурорского реагирования.

И вот это уже принципиально иной уровень проблемы. Один спорный акт прокурорского реагирования начинает влиять не только на того, кому он адресован, но и на других участников рынка, которые перестраивают свои внутренние документы превентивно. Бизнес начинает включать в ПВК положения не потому, что этого требует применимое к нему законодательство, а потому, что опасается встретить аналогичную позицию проверяющего.

Так возникает своеобразный дополнительный слой регулирования. Есть Федеральный закон № 115-ФЗ, есть акты Правительства, Росфинмониторинга и Банка России, а рядом формируется практическое правило: «лучше включим и это – вдруг прокуратура потребует».

Разница между вопросами «что требует закон?» и «что может не понравиться прокуратуре?» на первый взгляд невелика. Но для системы надзора она принципиальна: в первом случае поведение субъекта определяется обязательным требованием, во втором – ожиданием того, как это требование может быть истолковано конкретным проверяющим.

Когда пропадает доверие к результату проверки

У такой практики есть еще одно последствие – постепенно снижается доверие к самому результату проверки. Когда профессиональное сообщество видит акты прокурорского реагирования, в которых к субъекту применяется не относящийся к нему нормативный акт, нарушение констатируется до истечения установленного срока либо претензия предъявляется к положению ПВК, соответствующему специальному регулированию, возникает вполне понятное ощущение: нарушение должно быть найдено в любом случае.

Мы не утверждаем, что именно такую цель ставят перед собой конкретные проверяющие. Речь идет о восприятии результатов их работы. Для доверия к государственному надзору принципиально важно, чтобы субъект понимал: проверка может закончиться не только выявлением нарушения, но и выводом о том, что обязательные требования соблюдены. Отсутствие нарушения тоже должно быть нормальным результатом проверки.

Если такой уверенности нет, меняется и отношение к проверяющему. Его начинают воспринимать уже не как представителя государства, который объективно устанавливает наличие или отсутствие нарушения, а как источник неизбежной претензии, к которой нужно заранее подготовиться. И это, пожалуй, один из самых неприятных эффектов подобной практики.

А зачем тогда добросовестно соблюдать?

Есть и еще одно последствие, которое, на наш взгляд, значительно опаснее отдельного необоснованного протеста. ПОД/ФТ требует от законопослушного бизнеса существенных ресурсов: необходимо следить за постоянными изменениями законодательства, своевременно актуализировать ПВК, обучать работников, проводить идентификацию и оценку рисков, документировать процедуры, использовать личный кабинет, хранить информацию, направлять сведения. Добросовестный субъект делает всё это в том числе потому, что рассчитывает на понятную связь: чем качественнее организован внутренний контроль и чем точнее соблюдаются требования закона, тем ниже риск претензий со стороны государства.

Если же субъект видит, что нарушение может быть «найдено» даже тогда, когда к нему применен чужой нормативный акт, когда установленный срок еще не истек или когда содержание его ПВК соответствует специальному акту Росфинмониторинга, эта связь начинает разрушаться. У предпринимателя закономерно может возникнуть вопрос: зачем я трачу столько сил и средств на реальное соблюдение законодательства, если при проверке всё равно можно получить претензию, основанную не на том регулировании?

Это очень опасный вопрос для всей системы исполнения требований ПОД/ФТ. Потому что следующим шагом может стать переход от содержательного соблюдения требований к формальному: не выстраивать действительно работающую систему ПОД/ФТ, а собирать в ПВК как можно больше формулировок «на всякий случай», копировать замечания из чужих проверок и перестраховываться от субъективных ожиданий проверяющего. В итоге надзор, который должен стимулировать качественное исполнение закона, рискует стимулировать совершенно другое поведение – формальное приспособление к проверочной практике.

Надзор, который одинаково тревожит и нарушителя, и добросовестного субъекта, постепенно перестает стимулировать соблюдение закона.

Именно поэтому проблема здесь не сводится к защите предпринимателей от «лишних замечаний». Эффективная система ПОД/ФТ сама заинтересована в том, чтобы добросовестность имела значение. Субъект должен понимать: если он действительно выполняет требования, следует нормативным актам своего регуляторного контура и может это документально подтвердить, государство отличит его от того, кто требования игнорирует. Если такого различия не ощущается, ослабевает одна из важнейших мотиваций к качественной системе ПОД/ФТ.

Строгий надзор должен прежде всего быть правовым

Все сказанное не означает, что прокуратура не должна проверять соблюдение законодательства о ПОД/ФТ. Должна. Нарушения в этой сфере существуют, государственный надзор необходим, а формальный подход самих субъектов 115-ФЗ способен создавать серьезные риски. Но именно значимость полномочий проверяющего предъявляет повышенные требования к качеству правового анализа.

Конструкция любого выявленного нарушения в сущности несложна. Должно существовать конкретное обязательное требование; оно должно распространяться именно на проверяемого субъекта; срок его исполнения должен наступить; проверкой должен быть установлен конкретный факт, который этому требованию противоречит. Если выпадает хотя бы одно из этих звеньев, вопрос возникает уже не к ПВК проверяемого лица, а к обоснованности самого акта реагирования.

При этом нельзя не учитывать очевидную асимметрию последствий ошибки. Если ошибается предприниматель, он рискует получить протест, представление, административное производство, понести расходы на устранение нарушения и юридическую защиту. Если ошибается проверяющий, субъекту всё равно приходится тратить ресурсы, чтобы доказать отсутствие нарушения. Причем для небольшого бизнеса часто рациональнее согласиться, переписать несколько страниц ПВК и отчитаться об «устранении», чем вступать в спор с государственным органом.

Так формируется весьма комфортная статистическая картина: нарушение выявлено, акт прокурорского реагирования внесен, организация требования исполнила, нарушение устранено. Но за этой статистикой остается вопрос, который в последние недели приходится задавать всё чаще: а существовало ли нарушение изначально?

Предприниматель не должен угадывать, какая формулировка понравится проверяющему. Он должен иметь возможность открыть нормативный акт и понять, что именно государство от него требует. Добросовестное соблюдение законодательства должно снижать регуляторный риск, а не оставлять субъект в той же степени неопределенности, что и того, кто требования сознательно игнорирует.

Если бизнес начинает добровольно применять к себе нормы, которые на него не распространяются, если перед отправкой ПВК в прокуратуру люди спрашивают уже не о соответствии закону, а о том, «что еще может не понравиться», и если законопослушный субъект начинает сомневаться, есть ли вообще смысл в тщательном соблюдении требований ПОД/ФТ, – речь идет уже не об отдельных неудачных формулировках в прокурорских документах.

Речь идет о предсказуемости государственного надзора, качестве правоприменения и, в конечном счете, о доверии к самой системе исполнения законодательства о ПОД/ФТ.

Павел Смыслов