« НазадПервые мегабайты. Как заработала российская финансовая разведка 28.09.2026 23:32
К 25–летию российской финансовой разведки «Вестник финансового мониторинга» продолжает серию публикаций об истории системы ПОД/ФТ. Вторая часть – о первых месяцах практической работы Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу. Посвящается людям, которые стояли у истоков, принимали первые решения, создавали систему и продолжают ее развивать сегодня. С благодарностью и уважением. Три месяца на запуск 1 февраля 2002 года российская система финансового мониторинга должна была пройти первую практическую проверку. В этот день вступил в силу Федеральный закон № 115-ФЗ. Вместе с ним начала работать принципиально новая для России схема: банки и другие организации должны были выявлять предусмотренные законом финансовые операции и передавать сведения о них в созданный несколькими месяцами ранее Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу – КФМ России. Сам Комитет был образован указом Президента России 1 ноября 2001 года. Он получил статус федерального органа исполнительной власти, уполномоченного противодействовать легализации преступных доходов и координировать деятельность других федеральных органов в этой сфере. До вступления в силу основных положений 115-ФЗ оставалось всего три месяца. За это время нужно было не просто сформировать новый государственный орган. Предстояло создать механизм получения финансовой информации из банков, определить правила ее передачи, подготовить программные и защищенные каналы связи, начать формирование аналитического аппарата и выстроить взаимодействие с правоохранительными органами. Фактически финансовую разведку приходилось создавать одновременно как ведомство и как информационную систему. Кто возглавил финансовую разведку Первым руководителем новой системы стал Виктор Алексеевич Зубков, одновременно назначенный первым заместителем министра финансов России. К моменту назначения ему было 60 лет, и за плечами у него был большой административный опыт. Но для истории финансового мониторинга особенно важны предыдущие восемь лет его карьеры. С ноября 1993 года Зубков руководил Государственной налоговой инспекцией по Санкт-Петербургу, одновременно являясь заместителем руководителя федеральной налоговой службы. После создания Министерства Российской Федерации по налогам и сборам он стал заместителем министра и возглавил управление МНС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области. На этой должности он оставался до ноября 2001 года – фактически до перехода в создаваемую финансовую разведку. Таким образом, во главе КФМ оказался руководитель, много лет занимавшийся налоговым администрированием, финансовой отчетностью и контролем деятельности организаций. Этот опыт хорошо соответствовал задачам нового ведомства. КФМ не должен был вести оперативно-розыскную деятельность: его роль заключалась в получении и анализе финансовой информации с последующей передачей материалов правоохранительным органам. КФМ должен был стать не еще одним силовым органом, а аналитическим звеном между финансовой системой и правоохранительными структурами. Банкам пришлось перестраиваться Подготовка к 1 февраля шла в сжатые сроки. Еще в конце ноября 2001 года Банк России принял документы, определявшие правила внутреннего контроля для кредитных организаций и порядок передачи информации. Банкам предстояло разработать собственные правила внутреннего контроля, назначить ответственных сотрудников и технически подготовиться к отправке сведений. Передача должна была происходить в электронном виде по защищенным каналам, причем для доставки сообщений использовалась инфраструктура Банка России. Еще не существовало привычной сегодня инфраструктуры электронного взаимодействия государственных органов и банков, а сама система финансового мониторинга строилась практически с нуля. 1 февраля эта система впервые заработала. Первое сообщение Первое сообщение поступило в КФМ уже 1 февраля. Согласно историческому очерку Росфинмониторинга, опубликованному на официальном сайте ведомства, сообщение направила одна из кредитных организаций Калининграда. Речь шла о переводе 613 тыс. рублей в Объединенные Арабские Эмираты. Сообщение имело код 6001 – то есть было направлено банком в рамках внутреннего контроля (как подозрительная операция), а не как сообщение об операции, подлежащей обязательному контролю. Первоначальная редакция закона № 115-ФЗ действительно устанавливала порог обязательного контроля в 600 тыс. рублей. Но само превышение этой суммы еще не означало автоматической передачи сведений: операция должна была одновременно относиться к одному из видов, прямо перечисленных в законе (как, впрочем, и сейчас). Уже тогда отдельно существовал механизм внутреннего контроля. Банк мог направить сведения об операции, если она вызывала подозрения с точки зрения возможной легализации преступных доходов, независимо от суммы. Первое сообщение российской финансовой разведки относилось именно к этой категории. Отчетность считали мегабайтами 7 февраля 2002 года «Коммерсантъ» вышел с характерным заголовком: «Финансовая разведка утонет в доносах». В тот момент КФМ работал всего неделю, и точное количество полученных сообщений его руководство публично не называло. Зато заместитель председателя Банка России Виктор Мельников привел другой показатель – объем передаваемых данных. 4 февраля банки направили 2,3 мегабайта информации. 5 февраля – уже около 4 мегабайт. Все данные поступали в КФМ по каналам Банка России в зашифрованном виде. Сегодня измерять поток финансовых сообщений мегабайтами непривычно, но эта деталь хорошо передает технологическую реальность начала 2002 года. База только начинала формироваться, а вместе с ростом объема данных возникал главный аналитический вопрос: как находить в этом массиве действительно значимые операции? Утонет ли КФМ в сообщениях В феврале 2002 года часть прессы относилась к новой системе весьма скептически. «Коммерсантъ» предполагал, что банки, опасаясь санкций за непредставление сведений, будут предпочитать сообщать об операциях «с запасом» – и тем самым перегрузят КФМ информацией. Для нового ведомства это был вполне практический риск: чем больше банки сообщали "с запасом", тем сложнее становилось выделять действительно значимые операции. Позднее эта аналитическая функция была прямо закреплена в Положении о КФМ – сбор, обработка и анализ информации с последующей передачей материалов правоохранительным органам при наличии достаточных оснований. 40 тысяч сообщений за два месяца Масштаб отчетности стал понятнее к началу апреля. 2 апреля Виктор Зубков сообщил, что за первые два месяца работы КФМ получил около 40 тыс. сообщений. По его словам, анализ уже позволил выявить операции ряда юридических и физических лиц, которые вызвали вопросы у финансовой разведки. При этом сам аппарат Комитета еще продолжал формироваться. Постановлением правительства от 26 ноября 2001 года предельная численность центрального аппарата КФМ до конца того года была установлена всего в 30 человек. С 1 января 2002 года она могла составлять 200 человек. Еще 105 штатных единиц предусматривалось для территориальных органов. Но территориальная сеть в тот момент существовала пока только в планах. В начале апреля Зубков сообщал, что формирование подразделений в семи федеральных округах предполагается начать в мае-июне и завершить в течение года. Получалось, что поток финансовой информации рос быстрее, чем разворачивалась организационная структура нового ведомства. Положение о КФМ приняли уже после запуска Развернутое Положение о Комитете Российской Федерации по финансовому мониторингу правительство утвердило 2 апреля 2002 года – ровно через два месяца после запуска системы. В нем КФМ закреплялся как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный принимать меры по противодействию легализации преступных доходов и координировать деятельность других федеральных органов в этой сфере. Среди его основных задач назывались сбор, обработка и анализ информации об операциях, подлежащих контролю. То есть нормативная, техническая и кадровая инфраструктура системы продолжала достраиваться уже в процессе ее работы. К этому моменту КФМ не только принимал десятки тысяч сообщений. Он уже начал передавать первые материалы правоохранительным органам. Первое уголовное дело Следующий рубеж был пройден спустя два с половиной месяца после запуска системы. 16 апреля 2002 года в Екатеринбурге по материалам КФМ было возбуждено первое уголовное дело по признакам статьи 174 УК РФ – легализации доходов, полученных преступным путем. По официальной истории Росфинмониторинга, речь шла об операциях, проходивших через один из уральских банков с декабря 2001 года по февраль 2002-го. Постановление о возбуждении уголовного дела вынес сотрудник УБЭП криминальной милиции ГУВД Свердловской области. Это был первый практический результат аналитической работы КФМ: информация, поступившая в систему финансового мониторинга, стала основанием для действий правоохранительных органов. Полторы тысячи сообщений в день К концу мая руководство КФМ уже могло подвести первые предварительные итоги. 29 мая Виктор Зубков сообщил, что Комитет получает от банков до 1,5 тыс. сообщений в день. Из поступившего массива были выделены около 50 случаев, которые руководство КФМ связывало с явными признаками отмывания капитала. Информация по ним передавалась в прокуратуру. На тот момент было известно об одном возбужденном уголовном деле. Пресса вновь интерпретировала эти результаты критически. «Коммерсантъ», экстраполировав названный ежедневный поток на первые четыре месяца работы системы, оценил общий массив примерно в 180 тыс. сообщений и обратил внимание на то, что непосредственно выделенных КФМ случаев было значительно меньше. От закона – к действующей системе Еще летом 2001 года в России не существовало действующего национального подразделения финансовой разведки, соответствующего международным требованиям. А менее чем через год уже работала электронная передача сообщений из банков, формировалась аналитическая база, создавалась территориальная структура, а материалы КФМ поступали правоохранительным органам. К лету 2002 года FATF фиксировала, что российская финансовая разведка действует с 1 февраля, располагает примерно 130 сотрудниками и получила около 100 тыс. сообщений. Банк России к этому времени, по данным FATF, проверил соблюдение нового законодательства примерно в 650 банках. Россия должна была убедить FATF Россия по-прежнему находилась в перечне FATF несотрудничающих стран и территорий. Принять закон № 115-ФЗ и создать новое ведомство было недостаточно. Необходимо было доказать, что новый механизм существует не только на бумаге: банки действительно передают сведения, финансовая разведка их анализирует, а результаты этой работы используются правоохранительными органами. В июне КФМ России был принят в Группу «Эгмонт», объединяющую подразделения финансовой разведки разных стран. Для нового ведомства это означало международное признание его в качестве действующего подразделения финансовой разведки и возможность полноценного взаимодействия с иностранными коллегами. А уже в октябре 2002 года Россия была исключена FATF из перечня несотрудничающих юрисдикций. Всего годом ранее создание российской финансовой разведки было одним из требований международного сообщества. Теперь она уже стала частью мировой системы обмена финансовой разведывательной информацией. Из системы приема – в аналитический механизм Но к этому моменту перед КФМ стояла уже следующая задача. Созданный в начале года механизм научился получать десятки и сотни тысяч сообщений. Теперь необходимо было превратить его из системы приема информации в постоянно действующую аналитический механизм – способный не просто хранить сведения об отдельных операциях, а устанавливать связи между ними, выявлять финансовые схемы и находить в огромном массиве данных признаки преступной деятельности. И объем информации продолжал расти. Павел Смыслов |